“一事不再罰”是行政法學(xué)界對行政處罰適用原則之一的一個概括性表述，其具體內(nèi)涵、定義依我國《行政處罰法》第二十四條為“對違法當(dāng)事人的同一違法行為，不得給予兩次以上行政罰款的行政處罰”。這一原則的規(guī)定主要是為了防止處罰機關(guān)濫用職權(quán)對相對人同一違法行為以同一事實理由處以幾次行政處罰，以獲得不當(dāng)利益，同時也是為了保障處于被管理地位的相對人法定的合法權(quán)益不受違法的行政侵犯，使一定的違反行政管理法律法規(guī)的行為與一定的法律責(zé)任相互確定掛鉤，進而體現(xiàn)法律制度與行政管理的可預(yù)見性與穩(wěn)定性價值。

   我國《行政處罰法》的規(guī)定與以前的理論研究，對一事不再罰原則的理解存在不同的觀點。概括起來，主要有以下幾種：

   第一種觀點：認(rèn)為一事不再罰系指對于個人或組織的某一違法行為，只能依法給予一次處罰，不能處罰兩次或多次。對于違反行政法律規(guī)范已構(gòu)成犯罪的，行政機關(guān)不再予以處罰。

   第二種觀點：認(rèn)為一事不再罰系指同一行政機關(guān)（含共同行政機關(guān)），對同一違法行為只能實施一次處罰，不得重復(fù)處罰。即一事不再罰原則只禁止同一行政機關(guān)對同一違法行為進行兩次以上的處罰，如果同一行政機關(guān)遇有行為人兩個以上違法行為的，可以處罰兩次或者兩次以上；兩個以上行政機關(guān)對同一違法行為觸犯多種行政法律規(guī)范的，可以給予不同的處罰；某一違法行為觸犯刑法而受刑罰處罰并不排除違法者還應(yīng)承擔(dān)行政處罰的法律責(zé)任。

   第三種觀點：認(rèn)為一事不再罰系指對相對人的一個違法事實只作一次行政處罰，已作過行政處罰的，不應(yīng)再實施處罰。一個違法事實可能分別觸犯了幾個行政法規(guī)范，構(gòu)成了幾種違法名稱，可以分別由幾個行政機關(guān)來處罰。但其中一個行政機關(guān)先行處罰了，別的行政機關(guān)不應(yīng)再處罰，即“先罰有效，后罰無效�！�

   第四種觀點：認(rèn)為一事不再罰系指行政相對人的一個行為違反了一種行政法規(guī)范時，只能由一個行政機關(guān)作出一次處罰。它要求，已受處罰的某一違法行為不能以同樣的事實和理由，依同樣的法律規(guī)范再受處罰。

    綜上所述，爭論主要在以下幾個方面：（1）什么是同一違法行為；（2）對同一違法行為在什么樣的情況下，可以實施兩次以上的行政處罰，在什么樣的情況下，不得實施兩次以上行政處罰，或者都不得實施兩次以上的行政處罰；（3）不再罰中的“罰”的涵義和范圍，其中主要是行政處罰和刑罰的關(guān)系問題。下面，談?wù)勛约簩σ皇虏辉倭P原則的看法。

    （一）同一個違法行為的含義

   對一事不再罰原則的理解首先是對“一事”即“同一個違法行為”的理解和認(rèn)識。所謂“違法行為”指當(dāng)事人違反行政法規(guī)范的行為或者說違反行政管理秩序的行為，而非其他違法或違紀(jì)行為。“同一個違法行為”是指當(dāng)事人實施了一個違反行政法規(guī)范的行為或者說一個違反行政管理秩序的行為，當(dāng)事人在客觀上僅有一個獨立完整的違法事實。理解這一概念需要注意以下幾點：第一，同一個違法行為是指一個獨立的違法行為而非一類違法行為。第二，同一個違法行為在實施的主體上，是同一違法行為人。第三，同一個違法行為是指一個違法事實而非一次違法事件。第四，同一個違法行為，指的是該違法行為的全貌，如果違法行為人針對該行為向行政處罰主體作了重大欺瞞，且該欺瞞導(dǎo)致處罰主體對該違法行為的定性和施罰產(chǎn)生重大影響，則處罰主體在第一次處罰后可以根據(jù)新查明的事實情況對違法當(dāng)事人追加處罰。

   同一個違法行為對行政法規(guī)范的違反會出現(xiàn)以下三種情況：第一，同一行為違反了一個行政法律規(guī)范，受一個行政主體管轄，這種情況比較普遍；第二，同一行為違反一個行政法律規(guī)范，由兩個以上行政主體管轄。第三，一個行為違反了兩個以上行政法律規(guī)范，依法分別由兩個以上行政主體管轄，即所謂“競合違法”或“規(guī)范競合行為”�？梢�，同一個違法行為也并非是違反一個法律規(guī)范，或一個行政管理關(guān)系的行為。

    （二）對同一個違法行為不得再罰

   如上所述，同一個違法行為對行政法規(guī)范的違反會出現(xiàn)三種情況。對于前兩種情況，即一行為違反一規(guī)范，由一個主體管轄。一行為違反一規(guī)范由兩個以上主體管轄，適用一事不再罰，不得以任何理由處罰兩次或多次。值得商榷的是“規(guī)范競合行為”或者說“競合違法行為”如何對待。

   對于同一個違法事實，同時符合了兩個以上行政法律規(guī)范的情形，學(xué)者們稱之為“規(guī)范競合行為”。例如，某個體戶在禁止擺攤設(shè)點的公共廁所附近賣食品，此一行為同時觸犯了工商、衛(wèi)生、市容三個行政法規(guī)范。對于這一行為有學(xué)者主張可以給予不同處罰，否則“處罰太輕”不足以制裁違法，不能保護受到侵害的不同的行政法律秩序。也有學(xué)者主張不能給予不同處罰，其理由是該違法行為社會危害性有限，如此多頭處罰，于法有據(jù)卻于理不容。之所以實踐中會有兩個以上行政法律規(guī)范對同一行為從不同角度規(guī)定處罰，這是立法者從不同角度考慮問題的結(jié)果。如果一個行為可按不同法規(guī)、規(guī)章規(guī)定處罰兩次以上，隨著我國行政法律規(guī)范的日益增加，其后果不堪設(shè)想。說到底，違法行為人畢竟只作了一次行為，因此，不管幾個法律規(guī)范對同一違法行為規(guī)定了多少不同的處罰，違法行為人只能受一次處罰。一事不再罰也主要是針對同一個違法行為有可能涉及幾個行政主體的管轄權(quán)，或者受多種規(guī)范約束，多個規(guī)范又由多個主體適用可能造成的多頭處罰、重復(fù)處罰而提出來的。因此，我認(rèn)為對于“競合違法”同樣適用不再罰的規(guī)則。

    （三）“不再罰”的含義

   “不再罰”即不得處罰兩次或兩次以上。這里的“罰”是指行政處罰，并不排除其他法律責(zé)任，不同性質(zhì)的法律責(zé)任是不能互相代替的。這里重點分析一下行政處罰和刑罰的關(guān)系問題。

   對于行政處罰不能代替刑罰，即不能“以罰代刑”，值得注意的是行政違法行為同時又構(gòu)成犯罪的能否同時適用行政處罰和刑罰，即刑事責(zé)任是否完全排除行政處罰的適用。由于刑罰與行政處罰的質(zhì)與量的不同，以及種類和功能上的差異，決定了二者應(yīng)并用，使行政處罰彌補刑罰上的不足，消除犯罪的全部危害后果和影響，有效打擊犯罪和預(yù)防犯罪。

   我國單行法律中大量存在“雙重適用”的條款；如我國《食品衛(wèi)生法》第39條規(guī)定：對生產(chǎn)經(jīng)營不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的食品，造成食物中毒或者其他食源性惡疾的違法行為，除由司法機關(guān)依法追究刑事責(zé)任外，還要由有關(guān)行政機關(guān)（衛(wèi)生行政機關(guān)）給予吊銷衛(wèi)生許可證的行政處罰。我國《行政處罰法》第28條規(guī)定了刑罰對行政處罰的吸收制度，行政拘留應(yīng)當(dāng)依法折抵相應(yīng)刑期，罰款折抵罰金，意在限制行政處罰和刑罰的重復(fù)適用，但所針對的僅僅是能夠為刑罰所吸收的同種類的人身罰和財產(chǎn)罰。對于行政處罰和刑罰的不同罰則，如吊銷許可證執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等，如何銜接則未作規(guī)定。我認(rèn)為對此情況應(yīng)依據(jù)單行法律中的“雙重適用條款”，分別由行政主體和人民法院同時適用。

   根據(jù)以上分析，所謂一事不再罰是指行政主體對當(dāng)事人的同一個違反行政法規(guī)范的行為，不得給予兩次以上的行政處罰。這種限制既適用于同一事實同一理由（一行為違反一規(guī)范），也適用于同一事實不同理由（一行為違反數(shù)規(guī)范）。只要當(dāng)事人客觀上只有一個違法事實，只能給予一次行政處罰，不能兩次或多次，其中一個行政主體處罰了，其他行政主體就不能再罰，已實施行政處罰的主體也不能再次處罰，否則無效，即“先罰有效，后罰無效”。一事不再罰限制的是所有行政處罰種類的重復(fù)，多次適用，并不排除在法定情形下行政處罰和刑罰等其他不同性質(zhì)的法律責(zé)任的同時適用。

    （四）一事不再罰原則的例外

   1、重新作出的行政處罰決定。如行政機關(guān)認(rèn)為原行政處罰不當(dāng)，撤銷了原行政處罰決定；行政處罰被上級行政機關(guān)或者人民法院撤銷并責(zé)令重新作出具體行政行為，行政主體據(jù)此重新作出行政處罰決定，不違反一事不再罰。

   2、行政處罰的并處。行為人的一個行為，違反了一個法規(guī)規(guī)定，該法規(guī)規(guī)定同時施罰主體可以并處兩種處罰，如可以沒收并罰款，罰款并吊銷營業(yè)執(zhí)照等，這種并處亦不違背一事不再罰原則。

   3、行政處罰的轉(zhuǎn)處（換罰或易科）。在一些具體的行政法律規(guī)范中，規(guī)定了行政主體對行為人給予一種處罰后，處罰難以執(zhí)行，行政主體可以改施另外一種形式的行政處罰，這種轉(zhuǎn)處的情況也不屬于一事不再罰的范疇。

    4、執(zhí)行罰與行政處罰的并處。執(zhí)行罰是對拒不履行法定義務(wù)的人，由主管行政主體采取連續(xù)罰款的方式促使其履行義務(wù)的一種強制手段。這時的罰款是一種強制執(zhí)行的方式，目的在于促使義務(wù)人履行義務(wù)，不在于懲罰違法者，可以與對違法者的行政處罰一并適用，而且這種罰款還可以連續(xù)多次適用，直到義務(wù)人履行義務(wù)為止。

    5、行政處罰中的專屬管轄。行政處罰中的有些處罰種類專屬于某特定行政主體，如吊銷企業(yè)執(zhí)照專屬于工商部門，行政拘留專屬于公安部門，則對當(dāng)事人的同一個違法行為在有關(guān)部門處罰后，還需要作出專屬于特定行政主體的行政處罰種類的，則可依據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，由享有專屬管轄權(quán)的行政主體再次處罰。

    6、一個行為同時違反了行政法規(guī)范和其他法律規(guī)范的，由有權(quán)機關(guān)依據(jù)各自的法律規(guī)定實行多重性質(zhì)不同的法律制裁，不受一事不再罰的限制。對此，筆者前文已作論述。

    7、多個不同的違法行為違反同一種行政法規(guī)范的，可以由行政主體分別裁決，合并執(zhí)行。每一種違法行為均應(yīng)依法給予一次處罰，不適用一事不再罰。

    （五）對我國《行政處罰法》第24條規(guī)定的分析與評價

   我國《行政處罰法》第24條規(guī)定“對當(dāng)事人的同一違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰”。按此規(guī)定，一事不再罰可界定為：行政主體對當(dāng)事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上同類（罰款）的行政處罰（注：應(yīng)松年、馬懷德：《中華人民共和國行政處罰法學(xué)習(xí)輔導(dǎo)》，第135頁）。也就是說，行為人的一個行為無論是違反一規(guī)范，還是數(shù)個規(guī)范，受一個行政主體管轄，還是數(shù)個行政主體管轄，可以給予兩次以上的行政處罰。但如果是罰款，則罰款只能一次。另一次處罰可以是吊銷營業(yè)執(zhí)照或其他許可證，也可以是責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，還可以是沒收等，只是不能再罰款。由此可以看出，行政處罰法規(guī)定一事不再罰的范圍是有限的，僅僅限制的是二次以上罰款的行政處罰，而不限制其他行政處罰種類的第二次或多次適用。

   在我國目前法律、法規(guī)規(guī)定的行政處罰種類繁多、職權(quán)交叉重疊的情況下，仍不足以解決多頭處罰、重復(fù)處罰的問題�？梢哉f，這條規(guī)定反映了一事不再罰原則理論上的不成熟和迫切的現(xiàn)實需要之間的矛盾及其協(xié)調(diào)。相信隨著中國逐漸走向法制文明，行政處罰中的重復(fù)處罰、多頭處罰問題一定會得到解決。